CHASSER SUR LES ZPS

 

 

 

I.    La mise en place du réseau ZPS

 

I.1. 1979 - la naissance des Zones de Protection Spéciale ou ZPS :

 

§ Ces zones sont instituées par la D79/409 qui, dans son article 4-1, précise que :

- « Les espèces mentionnées à l’annexe I font l’objet de mesures de conservation spéciale concernant leur habitat, afin d’assurer leur survie et leur reproduction dans leur aire de distribution. »

- « Les Etats membres classent notamment en zones de protection spéciale les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie à la conservation de ces dernières dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive. »

 

§ Une liste de 74 espèces est alors établie en annexe I au motif de leur vulnérabilité ou de dépendance à certains types d’habitat, l’objectif de conservation de ces oiseaux ne pouvant être atteint sans la préservation prioritaire de ces habitats.

 

§ Les autres zones concernant d’autres espèces énumérées dans l’annexe II (donc non soumises à l’obligation du classement ZPS) ne sont pas exemptes de mesures de classement, loin s’en faut. L’article 4-2 intime en effet, aux Etats membres de prendre « des mesures similaires à l’égard des espèces migratrices non visées à l’annexe I dont la venue est régulière, compte tenu des besoins de  protection dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive en ce qui concerne leurs aires de reproduction, de mue et d’hivernage et les zones de relais dans leur aire de migration. A cette fin, les Etats membres attachent une importance particulière à la protection des zones humides et tout particulièrement celles d’importance internationale. »

On le voit ici la ZPS n’est qu’un élément d’un ensemble beaucoup plus vaste qui sera ou devra être l’objet de « mesures similaires » visant, pour l’ensemble des espèces de l’avifaune migratrice, les « aires de reproduction, de mue et d’hivernage » ainsi que les sites d’escale migratoires, « les zones relais », et intéressant, en vérité, chacun des endroits où les oiseaux se poseront !

Aucun espace ne semble donc pouvoir échapper à ce type de classement, ce qui est d’autant plus dangereux que les ZPS n’ont pas été soumises, à l’origine, à une procédure de concertation préalable à leur transmission aux instances européennes ou à leur classement, similaire à celle des ZSC de la D.92/43.

 

§ La Commission européenne se voit confier, par l’article 4-3 de la dite directive, « la coordination nécessaire pour que les zones visées au paragraphe 1 d’une part, et au paragraphe 2, d’autre part, constituent un réseau cohérent répondant aux besoins de protection des espèces dans la zone géographique maritime et terrestre d’application de la présente directive. »

Ce paragraphe confirme le précédent : tout territoire est susceptible d’intégrer ce réseau qui se doit uniquement d’être « cohérent ».

 

§ La notion de perturbation est introduite, à cette occasion, dans le dispositif communautaire, par le paragraphe 4 de l’article 4 :

« Les Etats membres prennent les mesures appropriées pour éviter dans les zones de protection visées aux paragraphes 1 et 2 la pollution ou la détérioration des habitats ainsi que les perturbations touchant les oiseaux, pour autant qu’elles aient un effet significatif eu égard aux objectifs du présent article. »

On le voit nettement ici, le problème de la perturbation concerne prioritairement les ZPS mais aussi toutes les autres zones, celles qui peuvent faire l’objet de « mesures similaires », et tout particulièrement « les zones humides », de façon très générale.

Par ailleurs, la formule « pour autant qu’elles aient un effet significatif » relative aux perturbations est, à ce stade, intéressante car elle délimite fortement la notion de perturbation considérée. Dans ce contexte, celle-ci doit être effective et significative ; le seul risque de perturbation ne peut donc être pris en compte, de même qu’une perturbation qui n’aurait pas d’effet significatif ne saurait être retenue.

Ce point est essentiel, ou plutôt, il l’était car, depuis 79, les choses n’en sont pas restées là en matière de perturbation ; elles ont, au contraire, très vite évoluées et pas dans le sens que nous aurions souhaité comme nous le verrons par la suite.

 

I.2. Inventorier les ZPS :

 

§ Le texte était là, l’idée était formalisée en droit, restait à passer à la mise en œuvre.

Relisons la consigne communautaire :

« Les Etats classent... les territoires les plus appropriés... »

La formule est tout à fait remarquable, notamment par son imprécision.

Quels seront donc les critères de cette meilleure adaptation ?

Qui aura à déterminer ces critères ?

Qui aura compétence à les mettre en œuvre ?

Qui finalement, désignera les ZPS, les imposera aux autres, les consacrera en droit en ce qu’elles sont, à ses yeux, « les territoires les plus appropriés » ?

Les pistes fournies pour répondre à ces interrogations sont les critères de détermination des espèces d’oiseaux de l’annexe I de la directive 79/409 contenus dans son article 4-1 : 

« a) des espèces menacées de disparition ;

b) des espèces vulnérables à certaines modifications de leurs habitats ;

c) des espèces considérées comme rares parce que leurs populations sont faibles ou que leur répartition locale est restreinte ;

d) d’autres espèces nécessitant une attention particulière en raison de la spécificité de leur habitat. »

Ici encore, on peut s’interroger sur la compétence, la qualité et le choix de celui qui aura à établir le contenu de chacune des 4 catégories désignées :

Quand une espèce est-elle « menacée de disparition » ?

Quand une espèce est-elle « vulnérable à certaines modifications de son habitat » ?

Quand une espèce a-t-elle une population « faible » ?

Quand une espèce a-t-elle une distribution locale restreinte ?

On le voit bien les pseudo-critères introduits par l’article 4-1 de la D79/409 renvoient à des notions qui ne sont ni établies, ni arrêtées ; à des notions pour la définition desquelles aucune consultation n’a jamais été menée jusqu’alors.

On baigne depuis en plein arbitraire au motif que : il fallait bien établir les règles de base sur lesquelles bâtir ce régime de protection.

Des structures le plus souvent spécifiquement créées pour répondre à cette question précise, vont ainsi être sollicitées afin d’y répondre ou vont faire offre de service pour cela !

Les grands principes protectionnistes qui découlent, par la suite, de tout l’édifice juridique communautaire, sont fondés sur de tels postulats arrêtés en dehors de toute consultation, de toute concertation, de tout schéma démocratique, de toute transparence.

Une génération spontanée de spécialistes auto-proclamés trace, au gré de son inspiration, de ses compétences, de son idéologie, de sa philosophie, de sa subjectivité aussi, les lignes de ce qui s’imposera bientôt aux autres comme l’évidence, le fondement et le bon sens communautaires : la vérité vraie d’une Europe naissante. Ces bases et ces principes fondamentaux seront considérés incontournables sans même avoir été discutés, comme s’ils avaient toujours existé alors que tel n’est pas le cas.

Dans cet esprit, il s’avérait aussi nécessaire d’établir une base de référence indicative pour les ZPS, ce que les services de la CEE ont effectué, dès 1979, au travers de divers rapports reprenant les publications existantes. 400 sites ont ainsi été proposés à l’échelon communautaire dont une fourchette de 70 à 100 pour la France.

Divers organismes ont ensuite été sollicités afin de « réaliser une première mise au point sur les zones susceptibles d’être retenues dans chaque pays de la Communauté. »

En ce qui concerne la France, le Museum National d’Histoire Naturelle s’est vu confier la mission de contribuer à « un inventaire préliminaire des zones de protection spéciale pour la conservation des oiseaux et des zones humides d’importance nationale », l’objet étant de « rassembler, en première approche, des données déjà existantes dans la littérature. »

La réalisation de cette étude a été confiée à M. Loïc MARION, de l’Université de Rennes, maître de recherche au CNRS.

L’histoire de ce rapport français illustre au mieux celle des ZPS et tout le processus qui s’est ainsi mis en branle à partir de cet instant dans toute la Communauté.

 

§ 1980 - « La liste des milieux à protéger en France dans le cadre de la directive du Conseil de la CEE sur la conservation des oiseaux sauvages. »

Ce rapport de 24 pages est publié dans la revue « Penn ar Bed » (n° 13, de 1982, p. 97 à 121). Il a été transmis à Bruxelles le 30 avril 1980 après avoir été validé par la DNP d’alors et a été avalisé par les services de la Communauté. Il propose 123 sites et comme l’auteur le signale lui-même : « Il convient de faire remarquer que le quota des zones attribuées à la France ... (est) sensiblement dépassé, 123 sites contre 70 à 100 prévus. »

Ceci est d’autant plus important que, par ailleurs, ce rapport stipule que : « sur les 123 sites du réseau, 25 ont des recensements partiels et 26 aucun renseignement. »

Cela paraît incroyable mais c’est effectivement sur de telles bases et de tels procédés que sont nées les ZPS et, au delà, le réseau Natura 2000.

Il convient encore de relever que cette étude ne se limite pas à l’inventaire bibliographique demandé : « ... il est apparu nécessaire de recourir à une consultation directe des grandes associations compétentes à la fois en ornithologie et en protection des milieux, la plupart réunies au sein de la F.F.S.P.N., tant les impératifs locaux de protection, connus des seuls militants de terrain, ont dans ce genre d’inventaire une particulière importance, et ce malgré les indications des circulaires émanant de la CEE, limitant cette enquête à de simples recherches bibliographiques. En raison des délais impartis, cette consultation s’est volontairement limitée aux associations permettant, de par l’étendue territoriale de leurs activités, d’assurer à peu près complètement la couverture du territoire métropolitain. »

On le voit de façon incontestable à l’arbitraire des critères initiaux déjà relevé, s’ajoute l’arbitraire méthodologique qui consiste à privilégier d’autres sources d’informations et prioritairement le militantisme de terrain en dépit des recommandations faites par la Communauté européenne elle-même.

Et ce n’est pas tout, l’auteur persiste et signe en fournissant la longue liste de ces informateurs et en confirmant sa démarche d’utiliser leurs propositions plutôt que de se limiter aux sources bibliographiques existantes.

Le mystère des ZPS et bon nombre des raisons de nos inquiétudes se retrouvent ici.

« Le réseau actuel de Zones de Protection Spéciale établi pour la France, arrêté au 30 avril 1980 puis complété le 30 juin 1980, est en partie le fruit des propositions des associations suivantes, pour leur région d’élection respective : Groupe Ornithologique du Nord (G.O.N.), Groupe d’Etude et de Protection des Oiseaux de Picardie (G.E.P.O.P.), Groupe Ornithologique Normand (G.O.N.), Société d’Etudes et de Protection de la Nature en Bretagne (S.E.P.N.B.), Centrale Ornithologique Bretonne (AR VRAN), Groupe d’Etude pour la Protection de la Nature en baie de Saint-Brieuc (G.E.P.N), Société des Sciences Naturelles de l’Ouest de la France (S.S.N.O.P.), Section Gibier d’eau de l’Office National de la Chasse (O.N.C), Association de Défense de l’Environnement en Vendée (A.D.E.V.), Société pour l’Etude, la Protection et l’aménagement de la Nature dans le Sud-Ouest (S.E.P.A.N.S.O.), Centre Ornithologique d’Auvergne (C.O.A.), Espaces et Recherches pour l’Etude et la Protection des Oiseaux du Limousin (S.E.P.OL.), Groupe Ornithologique de Touraine (G.O.T.), Association pour l’Etude des Sciences Naturelles et la Protection de la Nature dans la Région Centre (Naturalistes Orléanais et de la Loire Mayenne), Groupe Ornithologique Champagne-Ardennes, Groupe Ornithologique Parisien (G.O.P.), Fédération Rhône-Alpes de Protection de la Nature (F.R.A.P.N.A.), Centre Ornithologique Rhône-Alpes (C.O.R.A.), Centre de Recherches Ornithologiques de Provence (C.R.O.P.), Association Régionale Provence-Alpes-Côte d’Azur et Corse pour la Protection des Oiseaux et de la Nature (A.R.P.O.N.) ( 1). Les indications de ces associations régionales ont été complétées par les associations nationales suivantes : Ligue pour la Protection des Oiseaux (L.P.O.), Société Nationale de Protection de la Nature (S.N.P.N.), Fédération Française des Sociétés de Protection de la Nature (F.F.S.P.N.), Fond d’Intervention pour les Rapaces (F.I.R.), Bureau International de Recherches sur la Sauvagine (B.I.R.S.) et Société d’Etudes Ornithologiques (S.E.O-...) »

Si l’on exclut la présence de l’ONC (de l’époque) ainsi que celle du BIRS, cette liste reprend pour l’essentiel des associations dont les noms nous sont connus pour leurs actions contentieuses nombreuses dirigées contre la chasse, soit directement soit sous le couvert de regroupement durant les 20 dernières années.

La conclusion de ce rapport qui tient en quelques mots se doit aussi de vous être fournie afin de bien réaliser l’état d’esprit dans lequel toute cette démarche a été menée et continue assurément à l’être :

« Il est évident que des zones ne faisant pas partie de la liste actuelle puissent apparaître à la lumière des travaux futurs comme des sites à protéger en toute priorité. C’est pourquoi cette liste doit être maintenue ouverte. »

Cette formule justifie encore nos craintes légitimes à l’égard de tous ces classements qui ne semblent jamais vouloir ou pouvoir s’arrêter une fois la pompe amorcée, sans que, pour l’instant, la moindre précision quant aux éventuelles contraintes ne nous ait été fournie.

 

§ 1989 - La naissance des IBA

L’histoire ne s’arrête pas là, tout au contraire, elle ne fait que commencer.

La quête d’un inventaire de plus en plus précis de ces zones à préserver, de plus en plus fiable mais aussi de plus en plus vaste, se poursuit.

L’année 1989 est, en la matière, une année de référence avec la publication de l’ouvrage « Important Bird Areas in Europe » par GRIMMET et JONES, le premier du genre, 900 pages, réalisé à la demande et avec la contribution de la DGXI, direction générale en charge de l’environnement auprès de la Commission européenne, publication sponsorisée par la Société Royale de Protection des Oiseaux de Belgique (que nous connaissons bien aussi).

En France, le ministère de l’Environnement a confié cette nouvelle étude à la LPO qui identifiera 153 sites susceptibles d’être classés ZPS.

Le nombre continue ainsi à croître régulièrement.

Cet ouvrage fournit ensuite 3 définitions pour les sites à retenir ainsi qu’une série de critères classés en 4 catégories de priorité :

1 - les sites sur lesquels les espèces migratrices se concentrent en nombre important ;

2 - les sites qui concernent des espèces globalement menacées ;

3 - les sites qui concernent des espèces ou sous-espèces menacées en Europe mais pas globalement sur l’ensemble de leur aire de répartition ;

4 - les sites qui concernent des espèces dont l’aire de répartition mondiale est relativement restreinte et dont les populations sont importantes en Europe.

Comme vous pouvez le constater et comme le signalent les auteurs eux-mêmes : « les lecteurs familiarisés... (avec les ouvrages précédents en la matière) remarqueront qu’une légère modification des critères a été opérée pour sélectionner les sites retenus dans ces rapports. »

On croit rêver et pourtant tout ceci n’est que la consternante réalité.

Non seulement les critères initiaux avaient été établis arbitrairement mais, en plus, tout aussi arbitrairement et toujours sans concertation, il est possible de les changer, tant à l’échelon national que communautaire, au fur et à mesure de l’augmentation du nombre de ces zones.

L’évolution des prétentions communautaires en la matière illustre tout à fait ce propos.

L’ouvrage « Important Birds Areas in Europe » nous transporte, en effet, vers des sommets sans commune mesure avec l’estimation initiale de 400 sites faite en 1979 ; c’est, en 1989, de 2.700 zones recensées en Europe que l’on parle et de près de 1.700 dans la Communauté européenne dont 700 d’entre elles ont déjà été classées ZPS.

L’objectif communautaire a déjà en 10 années !

 

§ 1992 - La Directive HFF

Le 21 mai 1992, cette directive est publiée au Journal Officiel des Communautés européennes.

Elle va fortement influencer la mise en place des ZPS, d’une part en les englobant dans le réseau Natura 2000, d’autre part en les soumettant au régime de l’article 6 paragraphes 2,3 et 4 de la D.92/43 et non plus à celui de l’article 4 de la D.79/409.

- Art 3-1-2ème alinéa - D.92/43 :

« Le réseau Natura 2000 comprend également les ZPS classées par les Etats membres en vertu des dispositions de la directive 79/409/CEE. »

- Art 6 :

« 2. Les Etats membres prennent les mesures appropriées pour éviter, dans les zones spéciales de conservation, la détérioration des habitats naturels et des habitats d’espèces ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées, pour autant que ces perturbations soient susceptibles d’avoir un effet significatif eu égard aux objectifs de la présente directive.

3.   Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d’affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d’autres plans et projets, fait l’objet d’une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. Compte tenu des  conclusions de l’évaluation des incidences et sous réserve des dispositions du paragraphes 4, les autorités nationales compétentes ne marquent leur accord sur ce plan ou projet qu’après s’être assurées qu’il ne portera pas atteinte à l’intégrité du site concerné et après avoir pris, le cas échéant, l’avis du public.

4.   Si, en dépit de conclusions négatives de l’évaluation des incidences sur le site et en l’absence de solutions alternatives, un plan ou projet doit néanmoins être réalisé pour des raisons impératives d’intérêt public majeur, y compris de nature sociale ou économique, l’Etat membre prend toute mesure compensatoire nécessaire pour assurer que la cohérence globale de Nature 2000 est protégée. L’Etat membre informe la Commission des mesures compensatoires adoptées.

5.   Lorsque le site concerné est un site abritant un type d’habitat naturel et/ou une espèce prioritaire, seules peuvent être évoquées des considérations liées à la santé de l’homme et à la sécurité publique ou à des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ou, après avis de la Commission, à d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur. »

 

L’une des modifications essentielles apportées par ce glissement concerne la perturbation.

On est passé de la formule « pour autant qu’elles aient » de la D.79/409 à la formule « soient susceptibles d’avoir » dans le D.92/43.

On est donc passé de la perturbation qui devait être effective et dont l’effet significatif devait être prouvé au simple risque de perturbation, par précaution certainement.

Cette modification est fondamentale.

Elle est la source des plus grandes inquiétudes en ce qui concerne les ZPS.

Autre apport déterminant de cette directive de 1992, un article 1er consacré aux définitions des termes et critères fondamentaux pour lesquels les associations protectionnistes semblaient jusqu’alors seules compétentes.

Bien évident, ces définitions reposent sur celles précédemment introduites.

De plus, elles sont souvent suffisamment floues pour continuer à offrir une grande marge de manoeuvre et une grande liberté d’action ou d’appréciation, tout en bénéficiant, dorénavant, du label communautaire.

 

§ 1993 - Les ZICO, Zones Importantes pour la Conservation des Oiseaux ou Zones d’Intérêt Communautaire pour les Oiseaux.

L’objet de ce nouvel inventaire est d’amener chaque Etat membre à se préparer à répondre aux obligations de cette toute nouvelle directive 92/43, habitats naturels, flore et faune sauvages, qui doit entrer en vigueur en 1994 et viendra compléter le dispositif de l’article 4 de la directive oiseaux.

L’inventaire ZICO consiste à recenser les « sites d’intérêt majeur qui hébergent des effectifs d’oiseaux sauvages jugés d’importance communautaire ou européenne. »

Il est mené en parallèle avec l’inventaire ZNIEFF des Zones Naturelles à l’Intérêt Ecologique Faunistique et Floristique.

En France, cette étude est confiée par le ministère de l’Environnement à la LPO et sa coordination à M. Gérard ROCAMORA qui considère cet inventaire comme le « fruit d’une enquête faisant intervenir un large réseau d’informateurs », « un travail à caractère scientifique, indépendant du statut juridique des zones concernées (comme par exemple, la propriété privée !) au même titre que l’inventaire des ZNIEFF avec lesquelles les ZICO sont amenées à fusionner. »

 

Selon cette méthode, 285 sites sont ainsi référencés, délimités, classifiés, répertoriés : 132 de plus que dans le précédent inventaire !

 

A la date de cette étude, la répartition entre ZICO et ZPS classées est celle du tableau suivant de juin 1992.

 

 

Pourcentage de la superficie des ZICO déclarée en ZPS dans les pays de la Communauté Européenne

 

(au 15 / 06 / 92)

 

Pays

Nombre de Zico

Superficie totale

Nombre de ZPS

Superficie totale

% de la superficie

 

 

 

ZICO (ha)

 

ZPS (ha)

ZPS / ZICO

 

Allemagne

164

         2 110 527  

                   119  

             278 894  

13,2

 

 

Belgique

41

            544 830  

                     36  

             431 306  

79,2

 

 

Danemark

118

            989 841  

                   111  

             960 092  

97,0

 

 

Espagne

352

         9 518 336  

                   135  

          2 295 319  

24,1

 

 

France

285

         4 421 500  

                     91  

             660 940  

14,9

 

 

Grèce

113

         1 456 920  

                     26  

             188 755  

13,0

 

 

Irlande

110

            269 848  

                     20  

                 5 496  

2,0

 

 

Italie

140

         3 497 875  

                     74  

             298 988  

8,5

 

 

Luxembourg

3

              95 815  

                       4  

                    335  

0,3

 

 

Pays-Bas

70

            799 909  

                       9  

               52 865  

6,6

 

 

Portugal

59

            547 023  

                     36  

             307 193  

56,2

 

 

Royaume-Uni

240

            902 183  

                     40  

             127 688  

14,2

 

 

CEE

1695

       25 154 607  

                   701  

          5 607 871  

22,3

 

 

 

22,3 % des ZICO sont donc classées en ZPS à l’échelon communautaire et 14,9 % à l’échelon français, mais l’intention de l’auteur de voir les choses évoluer d’un côté comme de l’autre transparaît dans sa conclusion : « Dans le cas des ZICO qui n’ont fait l’objet pour l’instant d’aucune désignation en ZPS, nous formulerons simplement quelques propositions de mesures qu’il serait possible d’adopter dans le cadre de leur éventuel désignation en ZPS », ou encore : « Cet inventaire... reste perfectible et susceptible d’évoluer... Des réactualisations périodiques... devraient permettre dès lors une révision des effectifs, un affinage des limites ainsi que la description éventuelle de nouveaux sites répondant aux critères de sélection (eux-mêmes susceptibles d’évoluer). »

Ici encore, on le constate, la possibilité de changer, si besoin, les critères de sélection des sites est envisagée sans vergogne et annoncée sans gêne ni pudeur.

Comment rester insensible à cela quand jamais nous n’avons été associés à la définition ou à la redéfinition de ces critères dans un domaine où le contenu des contraintes reste toujours la grande inconnue.

 

§ 1998 - L’arrêt de la C.J.C.E du 19 mai - Affaire C3/96 - contre le Royaume des Pays-Bas.

Dans cette affaire, la Commission introduit un recours contre les Pays-Bas pour manquement à la D.92/43 au motif de l’insuffisance de désignation de ZPS en superficie et en qualité.

Cet arrêt est fondamental à plusieurs titres.

Tout d’abord, il stipule que : « ... l’article 4-1 de la directive impose aux Etats membres une obligation de classer en ZPS les territoires les plus appropriés en nombre et en superficie... à laquelle il n’est pas possible de se soustraire. »

Il rappelle encore (position déjà prise en 1996) que « les exigences économiques énoncées à l’article 2 de la directive ne sauraient être prises en compte lors du choix et de la délimitation d’une ZPS. »

Il considère l’IBA de 1989 comme « le seul document contenant des éléments de preuve scientifiques permettant d’apprécier le respect par l’Etat membre défendeur de son obligation de classer en ZPS les territoires les plus appropriés ... »

Et surtout il attribue à ce document le statut de référence scientifique au respect duquel tous les Etats membres sont astreints : « cet inventaire, bien que n’étant pas juridiquement contraignant pour les Etats membres concernés, peut en l’occurrence, en raison de sa valeur scientifique reconnue en l’espèce, être utilisé par la Cour comme base de référence pour apprécier dans quelle mesure le royaume des Pays-Bas a respecté son obligation de classer des ZPS.»

La boucle est bouclée. La méthodologie arbitraire et variable avec laquelle ces études ont été menées, reçoit ici sa consécration communautaire. Le travail des bénévoles des sociétés protectionnistes départementales ou même locales, compétentes ou non, acquiert à cet instant la validation suprême et s’imposera désormais à tout Etat membre.

Il importe ici d’apporter une précision utile quant au seuil minimum de 50% de classement de ces IBA en ZPS.

Dans cette affaire (point 44), la Commission indique qu’il y aurait, selon elle : « violation de l’obligation de classement lorsqu’un Etat membre méconnaît manifestement le nombre et la superficie des territoires de l’IBA 89 (et que) ... tel serait le cas lorsqu’un Etat membre ne désigne comme ZPS, tant en ce qui concerne le nombre de zones que leur superficie totale, que moins de la moitié des zones répertoriées par l’IBA 89. »

Cette exigence ou cet assouplissement (selon les points de vue) n’est pas repris par la Cour qui considère tout classement qui serait «manifestement au dessous du nombre et de la superficie totale des territoires ayant vocation à être classés en ZPS ... » constitue un manquement aux obligations imposées par la directive.

Ce n’est donc bien que la Commission et pas la Cour qui propose et retient ce seuil de 50%. Ceci met les Etats membres à l’abri d’éventuels recours émanant de la Commission elle-même sur cette base mais pas d’autres voies de recours comme la question préjudicielle posée par une juridiction nationale sur requête d’un mouvement protectionniste.

Cet arrêt est essentiel en ce qu’il valide toute la démarche amateuriste menée pendant 20 années en matière de recensement et d’inventaire et ne peut qu’inciter à sa continuation, notamment par des réactualisations au rythme de 5 à 6 ans comme préconisé en 1980.

  

§ 2000 - Publication du dernier IBA (à ce jour)

De l’IBA 89 de 900 pages pour l’Europe, on passe en 2000 à un recueil en deux volumes de 1667 pages et de plus de 3 kg.

Des 2700 zones recensées en 1989, on passe à 3619 sites pour une superficie de 931.700 km2 soit 7% du territoire européen.

En France, on est passé de 153 sites à 277, et à une superficie de 47.248 km2 qui représente 8,6% du territoire pour les seules zones relatives aux oiseaux.

Ceci s’explique simplement par les recommandations de la D.79/409 qui visent toutes les zones humides comme étant des territoires prioritairement appropriés à ce type de classement, sans qu’on sache toujours clairement le contenu d’un tel classement.

 

I.3. La situation des ZPS, aujourd’hui :

 

Le dernier baromètre Natura 2000 produit par la Commission européenne fait état de 2.920 sites classés pour l’Union européenne, soit 1.200 de plus que ceux recensés en 1989 (Rappel : 1.700 sites).

Pour la France, les violations répétées par le Gouvernement de la procédure de classement ont conduit à ralentir l’évolution du nombre des ZPS qui a atteint 117 sites en 2001 pour une superficie de 8.193 hectares (91 sites en 1993).

Il est évident que deux textes français récents : l’ordonnance du 14 avril 2001 visant à supprimer l’étape de la concertation locale et l’arrêté du 16 novembre 2001 qui introduit bizarrement, en droit interne, une liste de 117 espèces d’oiseaux nécessitant un classement prioritaire en ZPS (alors qu’entre 1979 et aujourd’hui l’annexe I de la D.79/409 est passée de 74 à 181 espèces !), devraient, d’une part, relancer voire accélérer les procédures de classement, d’autre part, susciter de nouveaux IBA et l’apparition de nouveaux sites pour des classements futurs.

Le régime de protection de ces territoires s’étend donc et continue à s’étendre inexorablement quelquefois à l’insu même des propriétaires et usagers et surtout, sans qu’une réponse communautaire sur le devenir des activités humaines pré-existantes n’ait été fournie.    

 

II La chasse sur ces territoires

 

L’histoire vraie des ZPS que je viens de retracer fonde son succès sur un élément majeur : les utilisateurs de ces territoires en sont les plus grands protecteurs. Mieux encore, sans ces utilisateurs, ces territoires auraient, pour beaucoup, depuis bien longtemps disparus.

Nul ici ne saurait donc ou ne pourrait penser s’opposer à la protection des habitats.

Cette protection nous la mettons en pratique au quotidien depuis que le monde est monde sans avoir eu, pour cela, besoin de directives, de réglementations ou de consignes contraignantes.

Nul ici ne veut donc freiner ce grand engouement institutionnel pour la conservation.

Nul ne le voudrait à condition de ne pas se retrouver exclus, banni de ces espaces qu’il a, par son action, contribuer à sauvegarder.

Pour la chasse et pour le chasseur, protéger les habitats est plus qu’un plaisir ; c’est une évidente nécessité ; c’est une condition absolue au succès de son activité.

Pas d’habitat, pas de gibier.

Pas de gibier, pas de chasse.

La règle est simple, logique et guide tout naturellement l’action de l’utilisateur-chasseur en fonction de son pôle d’intérêt.

Mais il semblerait qu’aujourd’hui de nombreux nouveaux amis de la nature veulent nous aider à faire encore mieux et nous redoutons qu’à notre schéma précédent, qui a déjà fait ses preuves, ils substituent le leur, celui du contemplateur-non chasseur :

Pas d’habitat, pas de gibier.

Pas de chasse, plus (+) de gibier.

Et chacun sait ici l’hérésie d’un tel raisonnement qui se conclut généralement de la façon suivante :

Pas de chasse, pas de gestion.

Pas de gestion, perte d’habitat.

Pas d’habitat, pas de gibier.

 

II.1. La perturbation comme grande inconnue :

 

Ce qui motive les craintes des chasseurs à l’égard de ces classements mais aussi celles des autres utilisateurs de la nature, est la notion de perturbation, grande inconnue introduite en 1979 puis reprise et renforcée en 1992 pour s’appliquer à l’ensemble du réseau Natura 2000.

 

§ 1994 - L’arrêt de la Cour de Justice des Communautés européennes (19 janvier)

Cet arrêt concerne la pratique de la chasse pendant les périodes de trajet de retour des oiseaux migrateurs mais il présente aussi, dans son point 16, l’appréciation de la Cour sur la chasse en matière de perturbation :

« il convient d’observer que toute activité de chasse est susceptible de perturber la faune sauvage et qu’elle peut même, dans de nombreux cas, conditionner l’état de conservation des espèces concernées, indépendamment de l’ampleur des prélèvements auxquels elle donne lieu. »

Ce point est fondamental d’autant que la Cour n’est jamais revenue dessus depuis cette date.

En premier, la Cour nous dit que la pratique de la chasse risque de perturber.

Elle ne pointe donc pas l’effectivité d’une perturbation mais sa seule éventualité, ce qui est extrêmement dangereux pour l’activité concernée et dont on peut difficilement s’exempter.

Comment voulez-vous, en effet, fournir la preuve qu’une activité, quelle qu’elle soit, ne peut pas, éventuellement, entraîner un risque de perturbation ?

Nul, hormis la Cour, ne semble aujourd’hui pouvoir répondre à cette question.

En second, la Cour affirme que, « dans de nombreux cas », l’activité cynégétique peut « conditionner l’état de conservation des espèces.»

Or c’est l’objet même de la D.79/409 que de conserver les espèces (et non de les conditionner !) notamment par la préservation des habitats et par l’obligation d’éviter, sur les ZPS, toute perturbation qui risquerait d’avoir un effet significatif sur cet objectif.

Dès lors, ne peut-on pas craindre que risquer de « conditionner l’état de conservation d’une espèce » soit aussi risquer d’avoir un effet significatif sur celui-ci ?

Ici encore cette question n’a pas, à ce jour, trouvé réponse.

En troisième, la Cour considère que le risque de conditionnement de l’état de conservation d’une espèce doit être appréhendé « indépendamment de l’ampleur des prélèvements. »

Une telle affirmation ne peut qu’ajouter aux craintes précédentes.

Pour la Cour, le fait qu’une espèce soit chassable ou non, qu’un ou plusieurs individus d’une espèce chassable aient été prélevés ou non, semble ne pas importer : le risque de perturbation et de conditionnement de l’état de conservation existe dès que l’activité de chasse se produit.

Ne faut-il pas voir là une immense menace pour le maintien de l’activité cynégétique sur les ZPS ?

On nous affirme parfois que non à l’échelon national mais la seule autorité effectivement compétente pour répondre à cette question, ne s’est toujours pas prononcée ... d’où les craintes très légitimes et les inquiétudes nombreuses qui naissent autour de cette grande inconnue tant sur les ZPS que sur le réseau Natura 2000, en général.

 

 § 1994 - L’avis motivé de la Commission européenne (13 septembre)

La Commission européenne a d’ailleurs largement contribué par certains de ces avis à alimenter cette suspicion et à susciter des réticences quant à ces procédures de classement.

Dans un avis motivé adressé à la France le 13 septembre 1994, la Commission s’exprimait ainsi : « Les activités de chasse affectent nécessairement les conditions des oiseaux, même s’il est garanti que ces oiseaux ne sont pas tués. Le rabattage, les tirs ainsi que la présence des chasseurs et de leurs chiens sont incompatibles avec les objectifs de reproduction et de survie formulés à l’article 4 ... »

Cet avis a le mérite d’être extrêmement clair et certains Etats de la communauté ne s’y sont pas trompés comme les Pays-Bas qui viennent d’interdire toute forme de chasse sur les ZPS.

Mais, s’il apparaît parfois fort bien mal engagé, on peut considérer et espérer que le débat n’est pas encore clos sur ce sujet. C’est d’ailleurs la raison de notre présence ici.

 

§ 2000 - La contribution de la Commission en matière de perturbation

Les positions prises par la Cour et la Commission en 1994 ayant fait couler beaucoup d’encre et obscurci encore le projet Natura 2000, la Commission s’est trouvée dans l’obligation de rédiger et publier un guide interprétatif des dispositions de l’article 6 de la D.92/43 relatives à la perturbation.

Ce rapport de 60 pages pour un article de quelques lignes démontre la volonté communautaire de calmer le jeu en la matière mais ne parvient pas à convaincre, notamment en ce que la Cour est exclusivement compétente pour fournir de telles interprétations.

Le document est d’ailleurs sans équivoque à ce sujet en ce qu’il affirme refléter « l’avis des services de la Commission »  et que « c’est à la CJCE qu’il appartient d’interpréter une directive en dernier ressort. »

De surcroît, le contenu même du rapport n’est pas aussi rassurant qu’il a la prétention de l’être ; il y est ainsi indiqué que :

- «  La perturbation n’a besoin n’y d’être effective, n’y d’être prouvée pour entraîner des mesures restrictives. Tout au contraire, celles-ci doivent être anticipatives » ;

- « L’article 6 repose sur le principe de prévention » ;

- « Les termes éviter et soient susceptibles d’avoir un effet significatif soulignent la nature anticipative des mesures à prendre » ; 

- « il est inacceptable d’attendre que des détériorations ou des perturbations se soient produites ... ».

La lecture de ces quelques passages ne fait, en réalité, que conforter nos inquiétudes.

 

§ 1999-2000 - Quelques manifestations d’assouplissement de la Commission sur le dossier  perturbation

C’est au travers de quelques réponses à des questions écrites des parlementaires européens que l’évolution de la Commission en matière de perturbation et de chasse sur les ZPS et autres sites Natura 2000, se manifeste le plus clairement.

- 07/12/99, réponse au député HAGER :

L’intégration des sites dans Natura 2000 n’a pas pour but d’entraver l’activité humaine mais d’assurer qu’elle soit durable et ne porte pas atteinte aux richesses concernées par l’action de conservation.

- 17/01/00, réponse au député KARAS :

La question de la chasse sur un site du réseau Natura 2000 doit être examinée au cas par cas.

C’est donc aux autorités (nationales - en l’occurrence autrichiennes) de décider s’il faut prendre des mesures restrictives en la matière.

- 04/02/00, réponse au député DECOURRIERE :

La gestion des sites relève, en vertu de l’article 6-1, de la responsabilité des Etats membres. La Commission intervient lors de la sélection des sites mais pas dans leur modalité de gestion.

 

La position de la Commission européenne en matière de chasse sur les ZPS ou d’autres activités humaines sur les sites Natura 2000 est donc bien arrêtée : c’est aux Etats membres à en assumer la responsabilité, au cas par cas, ... mais tout cela ne se fera, bien évidemment que sous contrôle de la Cour de Justice des Communautés européennes.

 

§ 2001 - L’ordonnance française du 11 avril

Cette ordonnance stipule dans son article L.414-V-2ème alinéa que : « Les mesures (de conservation ou de rétablissement d’un habitat) ne conduisent pas à interdire les activités humaines dès lors qu’elles n’ont pas d’effets significatifs par rapport aux objectifs mentionnés à l’alinéa ci-dessus. Les activités piscicoles, la chasse et les autres activités cynégétiques pratiquées dans les conditions et sur les territoires autorisés par les lois et règlements en vigueur, ne constituent pas des activités perturbantes ou ayant de tels effets. »

C’est miraculeux.

C’est le contre-pied absolu de la position prise par la Cour et par la Commission en 1994.

Mais il ne faut pas se leurrer, cet alinéa n’est qu’un voeu pieu qui ne saurait faire obstacle à la jurisprudence de la Cour, seule compétente en dernier ressort.

 

II.2. Qu’en est-il alors de la chasse sur les ZPS ?

 

§ La solution extrême retenue par les Pays-Bas

Il semble aujourd’hui que la position des Etats membres sera déterminante, surtout si elle est restrictive. Ainsi les Pays-Bas qui ont pris la décision, en 2001, d’interdire toute activité de chasse sur les ZPS semblent à l’abri de tout recours et semblent avoir pris leur responsabilité conformément aux dispositions de l’article 6-1 de la D.92/43, de l’arrêt de 1994 et du guide interprétatif de la Commission de 2000.

Toutefois, le « cas par cas » préconisé par la Commission est ici manifestement bafoué et les chasseurs néerlandais réunis au sein de la Fédération des propriétaires particuliers (FPG, Féderative Particulier Grandbezit) ne s’y sont pas trompés. Ils viennent d’assigner leur Gouvernement en justice au motif de la non conformité de cette loi avec l’article 7 de la D.79/409 qui consacre le droit de chasser les oiseaux.

Ils redoutent que « derrière le rideau de fumée Natura 2000, ce soit le bannissement pur et simple de la chasse qui soit à l’ordre du jour. »

Si, à l’occasion de ce contentieux, la Cour de Justice des Communautés européennes était amenée à se prononcer, l’affaire pourrait soit faire grand bruit par confirmation de nos pires craintes soit assainir immédiatement le climat délétère qui règne autour de Natura 2000.

 

§ La voie contentieuse

En France, il est plus que probable que l’avenir des activités humaines sur les ZPS et sur l’ensemble du réseau Natura 2000 ne soit aussi, à l’instar de ce qu’ont connu et connaissent encore les périodes de chasse, l’objet d’une grande et longue campagne contentieuse.

Les contrats d’objectifs validés par les préfets sont des actes administratifs susceptibles d’être attaqués devant les tribunaux administratifs de même que tout arrêté de classement qui ne prendrait pas de mesures d’interdiction suffisantes aux yeux de certains contemplateurs-non chasseurs.

Mme Margot WALLSTROM a eu, au sujet de l’article 6 de la D.92/43, un jugement tout à fait remarquable :

« Il s’agit d’un texte juridique concis, un bon nombre des notions clés qu’il contient ne sont pas faciles à comprendre. J’estime qu’il est important que nous puissions comprendre d’une manière claire et accessible les dispositions principales de la directive car cette compréhension constitue la base de son application dans toute la communauté sur un pied d’égalité. »

Nous ne pouvons que souscrire à un tel avis et le partager.

C’est en effet une autre façon de dire : Nous voulons la vérité sur Natura 2000 ; nous voulons savoir si les activités humaines y seront maintenues ou interdites ; nous voulons savoir si, oui ou non, la chasse peut ou pourra se pratiquer sur les ZPS.

Nous l’avons déjà dit, la seule réponse à ces interrogations, sera contentieuse.

Les juges européens nous diront, un jour ou l’autre, ce qu’il est possible de faire ou pas sur ces milliers de sites protégés.

Mais, il faut bien comprendre que cette situation d’incertitude dans laquelle nous nous trouvons est inacceptable : il est impossible de nous demander, aujourd’hui, de classer nos territoires, ces territoires que nous avons préservés, sans savoir auparavant ce qu’il adviendra des activités que nous y avons toujours pratiquées. Cette attitude est logique, naturelle, pas du tout anti européenne.

La pratique du CLASSEZ, CLASSEZ, ON VERRA BIEN APRES ne peut plus continuer !

 

§ Des réponses existent déjà

Le premier inventaire français des « milieux à protéger en France » de 1980 traite, sans équivoque et de façon très précise, de ce sujet :

« ... les Zones de Protection spéciale auront un statut légal qui reste à définir. Il s’agit là du problème primordial de ce document dont dépendra l’efficacité réelle du réseau proposé. Deux solutions pourront se présenter : soit une reprise dans chaque pays des législations nationales existantes, soit une adaptation de celles-ci ou une superposition de nouveaux textes spécifiques aux Zones de Protection spéciale de la C.E.E.

Il pourra s’agir pour la France, et selon les sites :

- d’une simple protection du site contre toute modification artificielle : c’est le cas des sites qui sont déjà en Réserves de chasse maritimes ou fluviales par exemple, mais aussi de nombreux autres, en particulier ceux qui se trouvent en haute montagne. Les activités traditionnelles pourraient continuer à s’y exercer, y compris la chasse pour certains sites ;

- d’une Réserve de chasse ajoutée à la protection du site.

Dans la quasi-totalité des zones retenues, la chasse est la principale voire la seule atteinte permanente à l’avifaune, et doit être interdite en vertu de la Directive qui indique que les Etats membres doivent prendre les mesures appropriées pour éviter dans ces zones les « perturbations touchant les oiseaux », outre la pollution et la détérioration des habitats (Art.4). Par exemple, les Zones de protection spéciale sur le domaine maritime qui n’interdiraient pas la chasse seraient donc inutiles ;

- d’une Réserve naturelle, où les contraintes seraient très élevées et où la pénétration humaine pourrait être totalement interdite ou par périodes : c’est le cas des colonies d’oiseaux en période de reproduction, ou des reposoirs d’oiseaux nicheurs ou migrateurs où le tourisme et les chasseurs peuvent exercer une perturbation considérable. »

Vous le voyez bien, pour certains, la question du maintien de l’activité cynégétique sur les ZPS est largement dépassée, pour ne pas dire du passé. On nous offre dans ce schéma une petite lucarne pour la chasse de quelques oiseaux en haute montagne, pour le reste, l’éventail de choix se déploie entre la simple réserve de chasse, notamment sur le DPM, au motif que la chasse serait « la principale voire la seule atteinte permanente à l’avifaune », et la réserve sanctuaire dans laquelle toute activité humaine serait prohibée.

Bien sûr, ce n’est là que l’avis d’un protectionniste mais, comme nous l’avons vu, ce sont de tels avis qui fondent le réseau ZPS et Natura 2000 auxquels la Cour a, en 1998, reconnu le caractère de référence scientifique !

Nos inquiétudes sont donc, dès lors, plus que justifiées et notre quête de vérité plus que légitime.

 

 

Ø Conclusion

Je ne saurais conclure cet exposé sans citer une fois encore Mme WALLSTROM qui, en 2000, appelait à une « politique d’ouverture et de transparence ». C’est ce que nous souhaitons tous, en matière de chasse sur les ZPS et autres sites du réseau Natura 2000 : pouvoir savoir, pouvoir comprendre afin de pouvoir ou non nous engager.

Car si nous sommes tous ici favorables à une politique de protection des habitats, nous souhaitons que celle-ci se fasse avec une vision humaniste de l’écologie, conforme à sa définition première qui est « l’étude de l’être vivant dans son environnement » ce dont l’homme fait nécessairement partie, évidence que les contemplatifs non chasseurs ont parfois trop facilement tendance à oublier.

Il importe, dans cet esprit, de faire remonter vers la Cour et la Commission tant nos inquiétudes que notre volonté indéfectible de ne pas devenir les premières victimes des efforts que nous avons menés, seuls jusqu’alors, en matière de préservation des habitats.

Nous ne pouvons concevoir cette politique de protection sans le maintien de nos activités traditionnelles.

A cet égard deux pistes d’actions doivent être suivies sans attendre :

§ D’une part, apporter un soutien inconditionnel aux propriétaires-chasseurs des Pays-Bas dans le combat qu’ils mènent aujourd’hui pour la sauvegarde de l’activité cynégétique sur les ZPS ;

§ D’autre part, comme le démontre une étude toute récente du CNRS en matière de perturbation, sensibiliser les instances communautaires au fait que la chasse n’est pas nécessairement la perturbation la plus significative pour les oiseaux et que leur éventail de choix est alors très limité : soit ils maintiennent la chasse sur les ZPS au même titre que les autres activités sauf à adopter une politique particulièrement partiale et subjective ; soit ils déclarent les ZPS zones sanctuaires en y prohibant toutes les activités de nature, ce qui risque d’aboutir à la condamnation du processus Natura 2000 de protection des habitats par bon nombre des citoyens de la Communauté.